Rapporto tra aree contigue e territori di protezione esterna dei parchi
Le aree contigue costituiscono indubbiamente dei territori di protezione esterna dei parchi, che come tali erano stati già tutelati fin dal 1985 dalla cosiddetta “legge Galasso”: ai sensi infatti della lettera f) del 1° comma dell’art. 1 della legge n. 431/1985 <<sono sottoposti a vincolo paesaggistico ai sensi della L. 29 giugno 1939, n. 1497: …. f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi>>.
Quando nel 1985 il legislatore ha inteso comunque vincolare a livello nazionale anche “i territori di protezione esterna dei parchi“, l’apparente indeterminatezza della definizione giuridica coniata è stata presumibilmente determinata dal necessario riferimento alla situazione complessiva esistente a quell’epoca del numero dei parchi già istituiti a livello sia nazionale che regionale, molti dei quali avevano delle zone di pre-parco o comunque zone esterne alla vera e propria perimetrazione provvisoria o definitiva delle aree protette, individuate ad ogni modo a loro volta entro ben precisi confini: con l’uso dell’espressione “territori di protezione esterna” il legislatore ha inteso fare espresso riferimento a questi casi.
A 6 anni di distanza dalla cosiddetta “legge Galasso”, con l’approvazione della legge quadro sulle aree protette n. 394/1991 è stato introdotto il nuovo istituto delle “aree contigue“, che lascia meglio configurare l’ambito entro cui dovranno essere individuati i vincoli paesaggistici imposti automaticamente per i “i territori di protezione esterna” dei parchi: ma anche le aree contigue, finché non vengono definite e graficizzate nei loro esatti confini, non possono determinare la vigenza di nessun vincolo automatico.
Ne deriva che il rapporto esistente tra “aree contigue“, una volta istituite entro precisi e ben definiti confini, e “territori di protezione esterna dei parchi” è un rapporto di perfetta equivalenza, che comporta quindi l’imposizione automatica del vincolo paesaggistico anche sulle aree contigue.
Anche la lettera b) del 1° comma dell’art. 22 della legge regionale del Lazio n. 24 del 6.7.1998 rileva la necessità di una <<graficizzazione dei beni diffusi di cui all’articolo 1 della l. 431/1985>>: ne deriva che anche per la Regione Lazio il rapporto esistente tra “aree contigue”, una volta istituite entro precisi e ben definiti confini, e “territori di protezione esterna dei parchi” è un rapporto di perfetta equivalenza, che comporta quindi l’imposizione automatica del vincolo paesaggistico anche sulle aree contigue.
A conferma di questo rapporto di perfetta equivalenza, il 2° comma dell’art. 9 della legge regionale del Lazio n. 24/1998 precisa che <<nella categoria dei beni paesistici di cui al comma 1, di seguito denominata aree naturali protette, vanno ricompresi i parchi e le riserve naturali nazionali nonché i relativi territori di protezione esterna, i parchi, le riserve e i monumenti naturali, le relative aree contigue rispettivamente istituiti e definiti con provvedimento regionale nonché le aree naturali protette individuate nel piano regionale approvato>>.
La tutela del suddetto particolare vincolo paesaggistico, relativo ai “territori di protezione esterna dei parchi“, è assicurata dalla classificazione per zone e dalla normativa d’uso e di valorizzazione ambientale prescritta per ognuna di esse dal relativo Piano Territoriale Paesistico (in sigla P.T.P.), ed in futuro dal “Piano Paesaggistico” (così come denominato e previsto dal “Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio” entrato in vigore con il D.Lgs. n. 42 del 22.1.2004), entro il cui ambito territoriale di pianificazione ricadono le aree contigue vincolate: ai sensi del 3° comma dell’art. 145 del D. Lgs. n. 42 del 22.1.2004 <<le previsioni dei piani paesaggistici .. sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitene e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione>>.
Rapporto tra aree contigue e riperimetrazione dei parchi
La formulazione del dettato legislativo di livello nazionale (come poi anche regionale) non prevede anzitutto una contestualità dei tempi di definizione della perimetrazione dei parchi da un lato e dei confini delle aree contigue dall’altro lato, ma sembra posporre cronologicamente la “determinazione” dei confini delle aree contigue (2° comma dell’art. 32 della legge n. 394/1991).
Sicuramente le aree contigue non possono essere istituite contemporaneamente alla legge istitutiva di un’area protetta, dal momento che vanno decise d’intesa con l’organismo di gestione il quale non può esistere ancora al momento della istituzione di un parco, perché viene materialmente insediato soltanto dopo l’entrata in vigore della medesima legge istitutiva: ne deriva che le aree contigue non vengono considerate e quindi non possono incidere a priori sulla scelta della perimetrazione provvisoria stabilita nella legge istitutiva di un’area protetta.
Il dettato legislativo di livello nazionale (come poi anche regionale) non prevede nemmeno che le aree contigue interferiscano direttamente con la scelta della perimetrazione definitiva assegnata al piano di assetto.
L’art. 12 della legge n. 394/91 relativo alla disciplina del piano di assetto dei parchi (così come gli articoli delle leggi regionali che l’hanno recepito) stabilisce soltanto l’obbligo di articolare in 4 zone (caratterizzate da forme differenziate di tutela, godimento ed uso) il territorio ricompreso all’interno della perimetrazione definitiva, e non anche il compito di delimitare i confini delle aree contigue, che sono invece disciplinate a parte sia nella legge quadro nazionale che in quelle regionali che l’hanno recepita, per giunta con procedimenti diversi.
Il 3° comma dell’art. 32 della legge n. 394/91 stabilisce che <<all’interno della aree contigue le regioni possono disciplinare l’esercizio della caccia>>.
L’istituto delle aree contigue è stato fin qui utilizzato nei due seguenti modi:
1) come aggiunta alla perimetrazione dei parchi per assicurare la loro integrità e continuità ecologica anche nei “territori di protezione esterna”, peraltro prevista in questi esatti termini – come già sopra evidenziato – anche dall’art. 1, lettera f), della cosiddetta “legge Galasso” n. 431/1985 (poi art. 146 del Decreto Legislativo n. 490 del 29.10.1999, ora art. 142 del Decreto Legislativo n. 42 del 22.1.2004);
2) come riduzione della perimetrazione dei parchi e contestuale classificazione ad aree contigue delle parti di territorio escluse dai medesimi parchi.
Procedimento di istituzione delle aree contigue
Ai sensi del 2° comma dell’art. 32 della legge quadro sulle aree protette n. 394 del 6.12.1991, <<i confini delle aree contigue di cui al precedente comma sono determinati dalle regioni sul cui territorio si trova l’area naturale protetta, d’intesa con l’organismo di gestione dell’area protetta>>: la norma vale quindi tanto per i parchi nazionali quanto per i parchi regionali ed assegna quindi alle Regioni la “determinazione” dei confini delle aree contigue, ma la subordina ad una preventiva quanto obbligatoria intesa con gli Enti di gestione dei parchi istituiti, senza la quale le aree contigue non potrebbero essere istituite.
Istituzione delle aree contigue alla perimetrazione definitiva di un’area naturale protetta regionale
Il dettato legislativo di livello sia nazionale (così come quello regionale di recepimento) stabilisce che i “piani” ed i “programmi” vanno stabiliti all’interno di eventuali aree contigue solo <<qualora occorra intervenire per assicurare la conservazione dei valori di un’area naturale protetta>>.
Sul piano operativo del procedimento istruttorio che deve concludersi con una preventiva intesa tra l’Ente Parco e gli enti locali interessati (i Comuni facenti parte della Comunità del Parco ed eventualmente quelli ulteriori ricompresi nel territorio dell’area contigua), ne consegue, che la necessità di istituire aree contigue così come la individuazione dei loro esatti confini può e deve scaturire solo e soltanto da studi scientifici preliminari che giustifichino l’esigenza di assicurare l’integrità e la continuità ecologica di un parco anche al di fuori della sua perimetrazione: ma questo compito spetta esclusivamente al piano di assetto dell’area protetta, di cui deve stabilire anche la perimetrazione definitiva, e comporta quindi – sempre sul piano operativo del procedimento istruttorio – lo spostamento da un lato dei tempi di istituzione delle aree contigue successivamente quanto meno alla adozione del piano di assetto da parte del Consiglio Direttivo della relativa area protetta, se non alla sua approvazione definitiva da parte del Consiglio Regionale, e l’intesa anticipata dall’altro lato con gli enti locali interessati sulla perimetrazione definitiva della medesima area protetta, prima ancora dell’intesa sui confini delle aree contigue.
Ne è conferma lo stesso dettato legislativo di livello nazionale (e regionale di recepimento) che è relativo al piano di assetto del parco, cui spetta di stabilire da un lato la perimetrazione definitiva e dall’altro lato l’organizzazione del territorio ricompreso all’interno di essa in 4 zone, e non anche la contestuale “determinazione” dei confini delle aree contigue: per esse sia la legge nazionale n. 394/1991 (art. 32) che le leggi regionali di recepimento dettano a parte una disciplina che non appare affatto collegata alla perimetrazione definitiva e che pertanto sembra essere cronologicamente successiva ad essa.
Appare però evidente, oltre che opportuna, l’esigenza di “determinare” i confini delle aree contigue contestualmente alla definizione della perimetrazione definitiva di un’area protetta, dal momento che gli studi propedeutici alla redazione del piano di assetto sono estesi all’intero contesto territoriale in cui è situata l’area protetta e portano ad individuare i confini delle zone di protezione esterna su cui stabilire piani e programmi, nonché le eventuali misure di disciplina, per assicurare la conservazione dei valori dell’area protetta medesima.
Istituzione delle aree contigue alla perimetrazione provvisoria di un’area protetta regionale
Sarebbe pertanto improprio ed inopportuno procedere alla istituzione di aree contigue alla perimetrazione provvisoria di un’area protetta, per giunta senza il supporto di nessuno studio che giustifichi almeno la necessità stabilita dalla legge nazionale n. 394/91 di <<assicurare la conservazione dei valori delle aree protette stesse>>, perché i loro confini avrebbero comunque un carattere di provvisorietà in considerazione proprio del fatto che il piano di assetto dovrà comunque stabilire la perimetrazione definitiva, che può comportare modifiche ed integrazioni dei confini provvisori del parco fissati con la sua legge istitutiva e conseguentemente anche dei confini delle aree contigue eventualmente già delimitate.
Rapporto tra perimetrazione provvisoria di un’area protetta regionale istituita ed i confini delle aree contigue ad essa delimitati prima della perimetrazione definitiva
La perimetrazione provvisoria di un’area naturale protetta è quella definita nella planimetria allegata alla legge nazionale o regionale che l’ha istituita: ne deriva che la modifica della perimetrazione provvisoria di un parco istituito, prima ancora della perimetrazione definitiva stabilita dal Piano di Assetto, deve essere operata soltanto con una specifica legge regionale che ne motivi le ragioni e non può quindi esser fatta con un atto amministrativo (deliberazione della Giunta Regionale o del Consiglio Regionale).
L’obbligo suddetto vale anche per il caso che si proceda alla “determinazione” dei confini delle aree contigue alla perimetrazione provvisoria di un’area protetta.
