La legge quadro sulle aree protette (l. 394 del 1991) all’art. 35, comma 1, stabilisce che per il Parco Nazionale dello Stelvio lo Stato, la Regione Lombardia e le Province autonome di Trento e Bolzano debbano provvedere d’intesa tra loro.
Lo strumento dell’intesa era già previsto, per le due Province, dall’art. 3 del DPR 279 del 1974 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige…).
L’ 11 febbraio 2015 è stata sottoscritta dalle parti un’Intesa che prevede l’impegno delle parti a costituire un apposito Comitato di coordinamento e di indirizzo per assicurare la “configurazione unitaria” del Parco dello Stelvio (questa espressione era già presente nel DPR del 1974) e a predisporre e approvare il Piano e il Regolamento del Parco in conformità alle Linee guida e agli indirizzi approvati dal Comitato “secondo il modello previsto dalla normativa nazionale in materia di aree protette” (art. 3, comma 3).
Di conseguenza le Linee guida diventano lo strumento fondamentale per dare unitarietà al Piano e al Regolamento e per garantire la natura nazionale del Parco.
L’Intesa con il suo contenuto è stata recepita, per la Regione Lombardia, dalla Legge regionale 22 dicembre 2015, n. 39, e per le due Province, stante la loro speciale autonomia, dal D.lgs. 13 gennaio 2016, n.14 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige) che ha sostituito l’originaria versione dell’art. 3 del DPR 279 del 1974 con una nuova versione che fa espresso riferimento all’Intesa e al suo contenuto.
Dall’insieme di queste norme emergono due aspetti molto importanti: la “configurazione unitaria” del Parco dello Stelvio è principio fondamentale che dimostra la natura nazionale del Parco; le Linee guida non hanno solo valore pattizio, ma, proprio perché indicate nell’Intesa, sono vincolanti in base alla legge: una legge che nel caso delle due Province autonome assume addirittura forza statutario.
Le Linee guida, approvate dal Comitato di coordinamento e di indirizzo il 19 gennaio 2017, pur se presentano vari limiti, confermano la natura unitaria del Parco. In particolare esse:
1. stabiliscono nelle premesse che la Regione Lombardia e le Province autonome di Trento e di Bolzano (a ciascuna delle quali è stata attribuita la gestione di una porzione del territorio del Parco) debbano predisporre il Piano e il Regolamento, ciascuna per il proprio ambito territoriale, “coordinandosi tra loro“;
2. fissano tra l’altro i seguenti obiettivi generali (par. 1.1): tutela unitariadella biodiversità, dei valori ambientali, paesaggistici e culturali; promozione e valorizzazione di uno sviluppo sostenibile e coordinato dei territori che costituiscono il Parco Nazionale; definizione di una visione strategica comune identitaria per la valorizzazione del Parco Nazionale;
3. fissano inoltre i seguenti indirizzi e principi comuniper le attività di gestione (par. 1.2):
coordinamento dell’attività di ricerca e di monitoraggio scientifici attraverso la previsione e la definizione di programmi di carattere integrato;
- unitarietà dell’immagine (logo, tabellazione, cartellonistica, ecc.), e coordinamento della comunicazione del Parco, come definiti dal Comitato di Coordinamento e di Indirizzo;
- distribuzione coordinata delle strutture del Parco al fine di assicurarne una presenza bilanciata nei tre ambiti territoriali, nonché una comunicazione coordinata per la reciproca promozione nelle strutture di visita;
- coordinamento delle attività di sorveglianza in modo da ottimizzare l’efficacia delle azioni nei vari ambiti territoriali;
- adozione di moduli procedimentali e di parametri unitari in riferimento ai servizi per i cittadini per lo svolgimento delle attività tecnico-amministrative degli uffici;
- individuazione di rappresentanti del Parco nelle sedi ed associazioni nazionali, internazionali e presso il Ministero dell’Ambiente per assicurare l’unitarietà dell’ente negli incontri tecnici-operativi.
Di fronte a questo quadro affermare che non esiste più il Parco Nazionale o che tutt’al più esistono tre parchi locali (regionali/provinciali) non corrisponde alla “volontà del legislatore” – né di quello statale né di quello regionale – e ostacola di fatto ogni sforzo tendente a dimostrare che il Parco dello Stelvio è e resta nazionale.
In altri termini la “configurazione unitaria” del Parco rischia di essere vanificata se si dà per presupposto che non esiste più il Parco Nazionale.
E’ da sottolineare in proposito che l’Osservatorio sul Parco Nazionale dello Stelvio, istituito dalle Associazioni ambientaliste, ha come scopo fondamentale proprio quello di verificare che il principio della “configurazione unitaria” del Parco venga assicurato.
In questa direzione esso sta operando, come dimostra il suo contributo alla elaborazione delle Linee guida che in alcuni punti è stato decisivo e che oggi gli dà forza e autorevolezza nei confronti delle istituzioni competenti.
Lo stesso ricorso al TAR contro la Provincia di Bolzano, promosso da alcune Associazioni nell’ambito dell’Osservatorio e fondato sulla violazione delle Linee guida, ha anche l’obiettivo di evitare che ciascuno dei soggetti gestori proceda per proprio conto, incurante di quanto indicato in tali Linee.
Concludendo su questo punto sono dell’avviso che, nella misura in cui il principio della “configurazione unitaria” troverà piena attuazione, la gestione tripartita del Parco potrà rappresentare un elemento propulsivo rispetto alla paralisi del presente e della fase precedente: molto dipenderà dalla capacità del movimento ambientalista – e in particolare dall’Osservatorio – di far valere quel principio sugli egocentrismi di ciascuno dei tre enti gestori e soprattutto sugli interessi di chi intende speculare a spese dell’ambiente.
Il piano del Parco Nazionale dello Stelvio: un passaggio strategico per l’unitarietà del Parco
L’attuale fase che riguarda l’elaborazione del piano del Parco – e, in stretto collegamento con esso, del regolamento (quanto qui si dirà per il piano varrà anche per il regolamento) – costituisce la cartina di tornasole per controllare il livello di attuazione del principio della “configurazione unitaria”.
Il problema preliminare però è di capire quale sia il piano e in particolare se si tratti di un unico piano o di tre distinti piani.
Il problema non è né di carattere verbale né di interpretazione formale delle norme, la cui terminologia peraltro è decisamente oscillante, ma è sostanziale e deve essere risolto alla luce del dato normativo sulla base della gerarchia delle fonti.
L’Intesa, di cui abbiamo sottolineato il valore di fonte primaria in quanto prevista sia dalla legge quadro sulle aree protette sia dalle norme di attuazione dello Statuto della Regione Trentino-Alto Adige, stabilisce al comma 2 dell’art. 3 che il piano debba essere predisposto e approvato, “per le parti di rispettiva competenza territoriale, da ciascuna Provincia autonoma e dalla Regione Lombardia, in conformità alle linee guida e agli indirizzi approvati dal Comitato di coordinamento e di indirizzo (…..) secondo il modello previsto dalla normativa nazionale in materia di aree protette.
A tal fine le Province autonome di Trento e di Bolzano e la Regione Lombardia, nel rispetto dei principi fondamentali previsti dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394, provvedono con proprie leggi a disciplinare la procedura di formazione e approvazione delle rispettive proposte di piano”.
Di qui una prima domanda: le Province autonome e la Regione Lombardia predispongono e approvano il piano (ovviamente per il territorio di propria competenza) oppure soltanto una “proposta”?
La risposta è contenuta nel comma successivo: “Al fine di garantire l’effettività della configurazione unitaria del Parco nazionale e della relativa tutela, le proposte di piano e di regolamento sono sottoposte al preventivo parere vincolante del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, da esprimere entro 90 giorni dalla richiesta, per la verifica di conformità alle linee guida e agli indirizzi approvati dal Comitato di coordinamento e di indirizzo (….). In sede di espressione del parere, il Ministero dell’ambiente può suggerire modifiche e integrazioni delle proposte pervenute per assicurare le finalità del presente comma”.
E’ dunque evidente che i piani predisposti e approvati dai tre soggetti gestori secondo le norme previste dalle proprie leggi sono non già documenti definitivi, ma solo delle proposte: non soltanto perché questo è il termine utilizzato dall’Intesa, ma per un motivo sostanziale, dal momento che il parere del Ministero dell’ambiente è vincolante ed entra perciò nel processo di formazione del piano.
Definitivi saranno solo i documenti che terranno conto del parere del Ministero e che dovranno essere approvati, appunto in via definitiva, da ciascuno dei tre soggetti.
Sorge allora una seconda domanda: si tratta di un unico piano o di tre piani distinti?
La risposta è (non appaia blasfema): il Piano del Parco Nazionale dello Stelvio è “uno e trino”.
Uno, non tanto perché il Parco è unico (questa argomentazione potrebbe apparire tautologica), ma perché è – e deve essere – il frutto di un coordinamento tra i tre soggetti estensori.
In questo senso, come abbiamo già visto, le premesse delle Linee guida sono estremamente chiare: “la Regione Lombardia e le Province autonome di Trento e di Bolzano predispongono, ciascuna per il proprio ambito territoriale e coordinandosi tra loro, il piano e il regolamento del Parco”.
Trino, perché il piano è composto da tre parti distinte che seguono ciascuna una propria procedura di elaborazione e approvazione, ma che comunque devono essere tra loro coordinate.
Da questa particolare natura derivano tre corollari:
a) il Ministero dell’ambiente non può emanare il proprio parere se non dopo aver esaminato tutte e tre le proposte di piano proprio perché si tratta di proposte che devono essere frutto di un coordinamento e il Ministero deve potersi esprimere anche su tale coordinamento: il compito del Ministero infatti è, come si è già visto, di verificare che le proposte di piano siano conformi alle Linee guida e queste prevedono, come anche si è visto, che gli enti gestori debbano coordinarsi;
b) il termine dei 90 giorni entro cui il Ministero deve esprimersi – termine comunque ordinatorio e non perentorio, stante la natura vincolante del suo parere – decorre dal ricevimento dell’ultima delle tre proposte;
c) il nome del piano è unico e non può che essere “Piano del Parco Nazionale dello Stelvio”; poiché però il piano è formato da tre parti distinte, il nome unico deve essere accompagnato, per ciascuno dei tre ambiti, da un elemento caratterizzante (emblema o formula) che comunque sia tale da rispettare il criterio dell’unitarietà dell’immagine: come si è visto, infatti, tale criterio costituisce, ai sensi delle Linee guida, uno dei principi comuni.
Si comprende allora come l’attuale fase preparatoria del piano sia non solo particolarmente delicata, ma addirittura strategica per verificare e consolidare l’unitarietà del Parco Nazionale dello Stelvio.
L’Osservatorio non può non porre al centro della sua attenzione questo aspetto, anche se nel contempo deve verificare, come sta facendo, gli altri aspetti a partire da quello relativo alle procedure per la VAS.
(Articolo di Carlo Alberto Graziani, giurista e presidente del Gruppo di San Rossore, pubblicato con questo titolo il 15 novembre 2018 sul sito online “greenreport.it”)
N.B. – Il comma 7 dell’art. 12 dell’art. 12 della legge quadro n. 394/1991 dispone che “il piano … sostituisce ad ogni livello i piani paesistici, i piani territoriali o urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione”: la disposizione relativa alla sostituzione automatica dei Piani paesistici da parte del Piano di Assetto dei parchi non è più valida dal 2004, da quando cioè il “Codice dei beni Culturali e del Paesaggio” ha stabilito che i Piani di Assetto sono subordinati alle prescrizioni dei piani paesistici da cui non possono derogare.
Il vigente 3° comma dell’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 22 febbraio 2014 prescrive che “per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette.”
La sua cogenza rispetto alla contraria disposizione della legge n. 394/1991 è stata sancita dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 108 del 19 maggio 2008.
Nell’ambito delle preventiva ed obbligatoria procedura di Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.), che va rispettata nella redazione di ogni Piano di Assetto, la verifica di assoggettabilità a VAS si conclude sempre con un “documento di Scoping” con cui l’Ente competente detta le prescrizioni per la redazione del Rapporto Ambientale che detta le indicazioni da seguire per la redazione del Piano di Assetto.
Fra le prescrizioni c’è sempre l’obbligo di rispettare i piani paesistici vigenti, che deve costituire per legge l’unitarietà della pianificazione anche del Piano di Assetto del Parco dello Stelvio.
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
