Per capire bene gli aspetti giuridici di fondo, su cui stabilire dopo un rapporto consequenziale di causa ed effetto, è bene ripercorrere l’intera vicenda.
La disciplina di tutela dettata dalle norme del Piano Territoriale Paesistico Regionale (PTPR) non vale per tutto il territorio pianificato del Lazio: assume la valenza di “prescrizione” cogente solo per le aree assoggettate a vincolo paesaggistico dal 2007, come il centro storico di Roma che ricomprende anche tutta l’area delle Terme di Caracalla, mentre per il resto del territorio non vincolato le norme del PTPR hanno solo valore di “indirizzo”.
Per sapere quali siano le aree vincolate del Lazio occorre prendere visione delle Tavole B che individuano tutti i vincoli paesaggistici vigenti nel Lazio, tra cui anche il vincolo del centro storico di Roma.
Ma le norme del vincolo del centro storico di Roma, così come adottate dalla Giunta Regionale con deliberazione n. 556 del 25 luglio 2007, non hanno dettato una disciplina di tutela diretta, perché l’hanno rimandata al piano di gestione del Patrimonio dell’Umanità riconosciuto al centro stporico di Roma dall’Unesco fin dal 1980.
Sulla base della suddetta disposizione la Regione Lazio, interpellata in merito alla necessità o meno del rilascio della autorizzazione paesaggistica ex art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004 (“Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio”), con nota–circolare prot. n. 94875 del 19 giugno 2009 ha chiarito che nel centro di Roma, zona UNESCO, in assenza di altri beni/vincoli paesaggistici individuati ex art. 134 D.Lgs. n. 42/2004 «non è necessaria la richiesta dell’autorizzazione paesaggistica».
Il PTPR adottato nel 2007 ha recepito tutti i Piani Territoriali Paesistici (PTP) a quel momento approvati, tranne il PTP n. 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica e Acquedotti” perché approvato 3 anni dopo: le sue norme, così come adottate con deliberazione n. 454 del 25 luglio 2006, prima cioè della adozione del PTPR, prevedono all’art. 40 la delocalizzazione dei vivai a sud delle Terme di Caracalla, il cui ambito all’epoca della redazione ed adozione del PTP n. 15/12 era destinato a zona di tutela orientata, sottozona TOc/3, ma non era soggetta a nessun vincolo paesaggistico, coma attesta il seguente estratto della tavola serie E b.
Tavola dei vincoli del PTP n. 15/12
Il consolidato dettato secondo cui anche le norme del PTP n. 15/12 hanno valenza di “prescrizione” cogente solo per le aree assoggettate a vincolo paesaggistico porterebbe a pensare che la disciplina di tutela dettata dall’art. 40 per la sottozona TOc/3 abbia solo valore di “indirizzo” e non di “prescrizione”.
Ma la vigenza del vincolo del centro storico di Roma, anche se imposto un anno dopo dal PTPR, ha dato a posteriori efficacia prescrittiva al dettato dell’art. 40 delle norme.
In questo quadro di fondo si è inserita la società McDonald’s Development Italy Llc con l’intenzione di realizzare un fast food sull’immobile preso in affitto con accesso dal civico n. 85 di via , composto da una porzione di 453,00 mq. con destinazione d’uso commerciale, una porzione di 104,00 mq. con destinazione d’uso ufficio ed una porzione di 165,00 mq. adibita a serra, risultando destinato ad attività florovivaistica, esercitata dalla proprietaria “Immobilflora S.r.l.”.
Il progetto è stato presentato come un intervento di restauro conservativo, con cambio d’uso, da commerciale/servizi (uffici) a pubblico esercizio dell’edificio, per dare vita alla riqualificazione dell’edificio e ad un generale risanamento ambientale dell’area di intervento limitrofa: in sostanza prevedeva la realizzazione di un ristorante della omonima catena.
Il progetto ha ottenuto i seguenti riscontri favorevoli.
Con nota prot. n. 575669 del 24 dicembre 2015 la Regione Lazio riferiva che l’intervento rientra in una zona vincolata ai sensi dell’art. 134, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 42/04 esattamente “negli insediamenti urbani storici e territori contermini” iscritti nella lista del patrimonio dell’Unesco per i quali è prescritta la redazione del Piano generale di gestione per la tutela e valorizzazione previsto dalla “Convenzione sulla protezione del patrimonio culturale e naturale mondiale” non ancora redatto, per cui, in attesa della redazione e approvazione del Piano, la richiesta in oggetto veniva demandata in forma diretta alla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici di competenza.
Con nota prot. n. 2064 del 6 febbraio 2017 la Soprintendenza Speciale per il Colosseo e l’Area archeologica di Roma del MiBAC rendeva parere favorevole in relazione ai profili archeologici.
Con nota prot. n. 22245 del 17 agosto 2017 anche la Soprintendenza Capitolina ai Beni Culturali, competente ad esprimersi per il vincolo di Carta per la Qualità, ha rilasciato un parere favorevole, rilevando che, ricadendo l’area in area con Vincolo Unesco, per le opere con rilevanza esterna, era necessario acquisire il parere della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio di Roma .
Il Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – U.O. Permessi di Costruire – Ufficio Autorizzazioni Paesaggistiche del Comune di Roma, in esercizio del potere di subdelega paesaggistica e richiamando la nota–circolare prot. n. 94875 del 19 giugno 2009, ha precisato che «i lavori di cui trattasi, ai sensi dell’art. 43 co 15 delle norme del PTPR e dell’art. 134 del D.Lgs. 42/04, non necessitano della Autorizzazione Paesaggistica, di cui all’art. 146 del D.Lgs. 42/04, in quanto per i beni paesaggistici in questione si applicano le norme di tutela del “Piano generale di gestione degli insediamenti storici iscritti nella lista dell’Unesco».
Da ultima con nota prot. n. 15395 del 24 luglio 2018 ha reso parere favorevole la Soprintendenza Speciale Archeologia Belle Arti e Paesaggio di Roma, competente ad esprimersi relativamente al vincolo diffuso ex art. 24 delle N.T.A. del PRG di Roma.
In 15 febbraio 2019 la “Immobilflora S.r.l.” e la società McDonald’s Development Italy Llc, hanno concluso il contratto definitivo di locazione dell’immobile, ritenuto adatto all’attività di ristorazione una volta realizzato l’intervento, inteso come approvato a seguito del silenzio serbato dal I Municipio di Roma sulla “SCIA alternativa al permesso di costruire” prot. n. 206704 del 31 ottobre 2018.
Dopo aver presentato una SCIA in variante prot. n. 93645, l’8 maggio 2019 è stato dato formale avvio ai lavori, fatti subito oggetto di proteste ed esposti da parte di cittadini ed associazioni che hanno sollecitato l’intervento repressivo del Ministero, che non si è fatto attendere.
Il 5 agosto 2019 è stato infatti notificato il provvedimento datato 30 luglio 2019, con cui nell’esercizio dei poteri straordinari di avocazione e sulla scorta di ragioni di interesse pubblico, il Direttore Generale della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Mibact Ha disposto:
– l’annullamento d’ufficio, in autotutela del parere reso dalla Soprintendenza speciale archeologia, belle arti e paesaggio di Roma con nota prot. n. 15395 del 24 luglio 2018;
– l’avocazione del procedimento di autorizzazione, ai sensi dell’articolo 146 del D.Lgs. n. 42/2004, dei lavori di riqualificazione e risanamento ambientale dell’area sita in via Guido Baccelli n. 85 (NCEU: foglio 520, partt. 25, 28, 29, 40, 41, 42, 68, 69) nonché della complessiva attività di tutela concernente detta area.
Il 31 luglio 2019 è stata poi notificata la determinazione di pari data – del Direttore Generale della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Mibact, recante sospensione lavori, assunta ai sensi dell’art. 150, co. 1, del D. Lgs. n. 42/2004 ed adottata in esercizio del potere di “avocazione”.
L’iniziativa di avocazione intrapresa dalla Direzione Generale è stata giustificata sulla base del rilievo per cui «l’area in questione ricade totalmente entro il perimetro del PTP 15/12 ‘Valle della Caffarella, Appia Antica ed acquedotti’, approvato con DCR del Lazio n. 70 del 10 febbraio 2010 e che la detta area è sottoposta alle ‘Prescrizioni particolari per le zone a tutela orientata’ di cui alla sottozona TOc.3, le quali stabiliscono che ‘nella sottozona TOc.3 si prevede la riqualificazione complessiva dell’intera sottozona (…); pertanto, ad oggi, ogni opera che dovesse interessare l’area di cui all’oggetto sarebbe da considerarsi abusiva, in quanto priva dell’autorizzazione paesaggistica di cui all’articolo 146 del D. Lgs. n. 42/2004, a norma del quale i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili o aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge o in base alla legge, ‘hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato dalla prescritta autorizzazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuto l’autorizzazione’».
La Direzione Generale dà per scontato l’obbligo di rilascio della autorizzazione paesaggistica sul presupposto che l’ambito delle Terme di Caracalla fosse soggetto a vincolo paesistico dal PTP n. 15/12, quando così non è: come già detto in precedenza è stata la vigenza del vincolo del centro storico di Roma, anche se imposto un anno dopo dal PTPR, a dare efficacia prescrittiva al dettato dell’art. 40 delle norme del PTP n. 15/12 relativo alla sottozona di tutela orientata TOc/3.
A fronte dei 2 suddetti provvedimenti ministeriali il 5 agosto 2019 anche Roma Capitale ha dato avvio ad un procedimento di annullamento in autotutela del proprio parere paesaggistico prot. n. 34899 del 28 febbraio 2018.
I suddetti provvedimenti sono stati impugnati presso il TAR sia dalla “Immobilflora S.r.l.” (ricorso n. 1732/2019) che dalla società McDonald’s Development Italy Llc (ricorso n. 1738/2019): è intervenuta ad opponendum l’Associazione Articolo 32-97 del Codacons.
La Sezione Seconda Quater del TAR con sentenza n. 5757 del 29 maggio 2020 ha respinto entrambi i ricorsi, proprio sul presupposto dell’obbligo di rilascio della autorizzazione paesaggistica relativa all’intero ambito destinato dal PTP n. 15/12 a sottozona di tutela orientata TOc/3 ancorché non vincolata.
Sentenza del TAR del Lazio n. 5757 del 29 maggio 2020
Sentenza del TAR del Lazio n. 5757 del 29 maggio 2020
A tal ultimo riguardo la sentenza afferma che «l’area in questione risultava essere comunque già tutelata da vincolo paesistico imposto, ai sensi dell’art. 134 co 1 lett. c), dal PTP 15/12 “Valle della Caffarella, Appia Antica ed Acquedotti”, che alle NTA ribadisce l’obbligo di munirsi di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 146 del Codice BBCC»: si tratta di una affermazione non supportata giuridicamente perché l’area di cui trattasi non era soggetta a nessun vincolo paesaggistico, come attestato precedentemente con l’estratto della tavola serie E b del PTP n. 15/12.
Più avanti la sentenza scende a dare il seguente giudizio fortemente critico sull’art. 43 delle norme del PTPR: «Si può già anticipare che la rilevanza costituzionale dei valori tutelati dal vincolo paesistico sopraricordato e le previsioni di legge a tutela di tali beni non consentono al PTPR di vanificare tale vincolo mediante norme derogatorie come quella prevista dall’art. 43 PTPR adottato dalla Regione, il quale dopo aver richiamato, in generale, l’obbligo della previa autorizzazione ai sensi dell’art.146 per tutti gli interventi in area tutelata, introduce, al comma 15, una disposizione “derogatoria” per i siti Unesco statuendo che: “Le disposizioni del presente articolo non si applicano (…) alle parti ricadenti negli insediamenti storici iscritti nella lista del Patrimonio dell’Unesco (…) per i quali è prescritta la redazione del Piano generale di gestione per la tutela e la valorizzazione previsto dalla Convenzione Unesco”».
La suddetta sentenza del TAR è stata impugnata presso il Consiglio di Stato sia dalla società McDonald’s Development Italy Llc (ricorso n.1070/2020) che dalla “Immobilflora S.r.l.” (ricorso n. 149/2021): è intervenuta anche qui ad opponendum l’Associazione Articolo 32-97 del Codacons.
Non si è costituita in giudizio la Regione Lazio, che nel frattempo ha approvato definitivamente il PTPR con deliberazione del Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021, modificando nelle tavole B relative alla individuazione delle aree soggette a vincolo paesaggistico proprio il vincolo relativo al centro storico di Roma, di cui è stato eliminato proprio tutto l’ambito che ruota attorno alle Terme di Caracalla, con la motivazione che vi si sovrappone il PTP n. 15/12, che – come già detto – è stato però adottato nel 2006 prima del PTPR e che quindi non ha potuto includere nei subambiti di pianificazione il vincolo del centro storico di Roma perché imposto un anno dopo.
Parte eliminata del vincolo del centro storico di Roma
Ma in tal modo l’ambito delle Terme di Caracalla non risulta più assoggettato a vincolo paesistico né nelle tavole del PTPR né nelle tavole del PTP n. 15/12 per causa della illecita modifica operata dalla Regione con il tacito assenso del Ministero, che ha declassato ad “indirizzo” la “prescrizione” dettata dal PTP n. 15/12 di delocalizzare i vivai posti a sud delle Terme di Caracalla.
Con sentenza n. 8641 del 28 dicembre 2021 la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha rigettato entrambi i ricorsi, ma su presupposti giuridici non più validi.
Sentenza del Consiglio di Stato n. 8641 del 28 dicembre 2021
Sentenza del Consiglio di Stato n. 8641 del 28 dicembre 2021
La sentenza evidenzia che il PTP n. 15/12 fa eccezione, prevalendo con le sue norme su quelle del PTPR, e riconosce espressamente che «la delibera di approvazione del PTP Caffarella (n. 70 del 2010), statuisce espressamente, all’art. 46, che “1. Ogni modificazione allo stato dei luoghi nell’ambito dei beni di cui all’articolo 134 comma 1, lettere a, b, c del Codice è subordinata all’autorizzazione di cui all’articolo 146 del Codice ed ai pareri paesistici relativi agli strumenti urbanistici”»: se dunque – come precedentemente dimostrato – l’intera sottozona di tutela TOc/3 non è soggetta ad alcun vincolo paesaggistico, non ci sarebbe allora obbligo di rilascio della autorizzazione paesaggistica.
Ma più avanti, al paragrafo 4, la sentenza arriva a dare la seguente affermazione non supportata da fondamento giuridico: «Prendendo le mosse dalla individuazione della disciplina pianificatoria della peculiare area coinvolta, di particolare complessità a fronte del susseguirsi di diverse fonti regolatorie (a dispetto della necessaria chiarezza, specie in contesti di tale rilevanza), le risultanze degli atti evidenziano la sussistenza del vincolo sull’area, nei termini posti a base degli atti impugnati in prime cure, seppur sulla scorta di un percorso ricostruttivo diverso da quello seguito dalla sentenza impugnata».
Al successivo paragrafo 4.1 viene fatta la seguente precisazione: «L’area in cui si trova l’immobile è tutelata dal PTP n. 15/12, art 134, comma 1, lett c), Valle della Caffarella, Appia antica ed Acquedotti, inclusa nel Centro Storico tutelato come sito Unesco, in area attigua alle Terme di Caracalla, per la quale le Norme tecniche di attuazione (art 46) prevedono espressamente l’obbligatorietà del procedimento di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 del Codice.»
Ma il 1° comma del richiamato art. 46 (relativo proprio ad “Autorizzazioni e pareri paesaggistici”) dispone che «ogni modificazione allo stato dei luoghi nell’ambito dei beni di cui all’articolo 134 comma 1, lettere a, b, c del Codice è subordinata all’autorizzazione di cui all’articolo 146 del Codice ed ai pareri paesistici relativi agli strumenti urbanistici»: se dunque non c’è il vincolo non c’è allora obbligo di rilascio della autorizzazione paesaggistica.
Al successivo paragrafo 4.2 viene infine fatta la seguente affermazione: «Le parti appellanti evocano la preminenza della disciplina del PTPR sulla scorta, in primis, dell’art. 7, comma 5, delle norme di attuazione della delibera di adozione dello stesso PTPR regionale (n. 556 del 25 luglio 2007), il quale statuisce che, per la parte del territorio interessato dai beni paesaggistici individuati ai sensi dell’articolo 134, co. 1, lett. c), del Codice Urbani si applica, a decorrere dalla adozione, esclusivamente la disciplina di tutela del PTPR, che non prevede il previo rilascio dell’autorizzazione paesaggistica».
La Sesta Sezione del Consiglio di Stato sembra condividere per di più la nota-circolare della Regione Lazio prot. n. 94875 del 19 giugno 2009, secondo cui nel centro di Roma, zona UNESCO, in assenza di altri beni/vincoli paesaggistici individuati ex art. 134 D.Lgs. n. 42/2004 «non è necessaria la richiesta dell’autorizzazione paesaggistica».
La Sesta Sezione ignora che il 2° comma dell’art. 146 del D.Lgs n. 42/2004 dispone che «i soggetti di cui al comma 1 [proprietari o detentori a qualsiasi titolo di aree vincolate, ndr] hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione.»
La Sesta Sezione ignora altresì il 2° comma dell’art. 10 delle Norme del PTPR così come adottate, ai sensi del quale «L’AUTORIZZAZIONE PAESISTICA È OBBLIGATORIA PER I PROGETTI DELLE TRASFORMAZIONI DEI LUOGHI RICADENTI NEI BENI PAESAGGISTICI TIPIZZATI E INDIVIDUATI DAL PTPR».
In conclusione, la Sesta Sezione del Consiglio di Stato non si è accorta che ora il vincolo paesaggistico del centro storico di Roma è stato ridotto eliminando tutto l’ambito delle Terme di Caracalla, che nemmeno il PTP n. 15/12 sottopone a vincolo paesaggistico, per cui non esiste più l’obbligo del rilascio preventivo della autorizzazione paesaggistica.
Di tale grave modifica non si sono accorti nemmeno i rappresentanti legali sia della società McDonald’s Development Italy Llc che della “Immobilflora S.r.l.”: differentemente, se la Sesta Sezione del Consiglio di Stato fosse stata edotta di questo cambiamento giuridico subentrato con l’approvazione definitiva del PTPR, si sarebbe dovuta emanare una sentenza di accoglimento di entrambi i ricorsi.
Dott. Arch. Rodolfo Bosi
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RASSEGNA STAMPA
del 28 dicembre 2021
Secolo d’Italia
Niente McDonald’s alle Terme di Caracalla. Il Consiglio di Stato rigetta il ricorso del colosso Usa
Il Messaggero
McDonald’s alle Terme di Caracalla, il Consiglio di Stato boccia il ricorso della multinazionale
Corriere della Sera
Roma, il Consiglio di Stato rigetta il ricorso di McDonald’s su un McDrive a Caracalla. Codacons: vince il decoro
La Repubblica
McDonald’s a Caracalla, il Consiglio di Stato respinge il ricorso: “Non aprirà”
Codacons
Consiglio di Stato rigetta ricorso McDonald’s su apertura a Caracalla
(vedi https://codacons.it/consiglio-di-stato-rigetta-ricorso-mcdonalds-su-apertura-a-caracalla/
Codacons
Niente McDonald’s alle Terme di Caracalla. La sentenza del Consiglio di Stato è durissima
Gambero Rosso
McDonald’s alle Terme di Caracalla a Roma. Arriva il NO anche del Consiglio di Stato
